Nota Bene!
Мы в сети
Контакты

Институт права и публичной политики

Адрес (не использовать для корреспонденции): 129090, Москва, ул. Щепкина, д.8, info@mail-ilpp.ru

Почтовый адрес: 129090, Москва, а/я 140

Телефоны: (495) 608 6959, 608 6635

Факс: (495) 608 6915

Схема проезда
ПНВТСРЧТПТСБВС
  12345
6789101112
13141516171819
20212223242526
2728293031  
       
Содействие участию гражданского общества в общественно значимых конституционных судебных процессах в России
Григорий Вайпан: «Друг суда» (amicus curiae) в российском конституционном судебном процессе: кто он такой и зачем он нужен?

Несмотря на свое латинское наименование, процессуальная фигура «друга суда» (amicus curiae) в том виде, в котором она присутствует в современной мировой практике, является сравнительно новым феноменом. Распространение института amicus curiae в наднациональных судах и высших национальных судах целого ряда зарубежных стран относится ко второй половине XX – началу XXI века и, как отмечают специалисты, связано с постепенной трансформацией правосудия от «традиционной» к «общественно-правовой» модели.[1] Если в первом случае задача судов состоит в разрешении конкретного спора, то во втором совместные усилия суда и участников процесса направлены на решение какой-либо значимой проблемы в масштабах общества.

Иными словами, институт amicus curiae связан с двумя параллельно идущими процессами – повышением общественно-политической значимости правосудия и его демократизацией: поскольку суды играют всю более важную роль в решении вопросов общественно-политического устройства, постольку со стороны представителей гражданского общества закономерно возникает спрос на более активное и непосредственное участие в рассмотрении значимых судебных дел. В последние годы интерес к фигуре «друга суда» заметно возрос и в России. В частности, развитие института amicus curiae в контексте российского конституционного судопроизводства является одной из задач проекта «Защита прав в конституционном судебном процессе», который реализуется Институтом права и публичной политики (далее – Институт). Рассмотренные Конституционным Судом Российской Федерации (далее – Конституционный Суд, Суд) дела, в которых Институт представлял заключения amici curiae, свидетельствуют о значимости фигурыamicus curiae для российского конституционного судопроизводства и обусловливают необходимость дальнейшего восприятия ее принципиальных особенностей.

Роль «друга суда» двояка. С одной стороны, «друг суда» выступает своего рода экспертом, сведущим лицом, и его ценность состоит в том, что он способен предоставить суду такую информацию, которую последний не получил бы ни от сторон спора, ни самостоятельно. Необходимость «восполнения» информации особенно заметна в делах, рассматриваемых высшими (в том числе конституционными) судами, так как в силу сложности и многоаспектности рассматриваемых вопросов доводы сторон зачастую не охватывают весь спектр возможных правовых и социальных последствий принимаемого судом решения. К примеру, согласно правилу 10(7) Раздела V Регламента Конституционного Суда ЮАР «друг суда имеет право представить письменные аргументы при условии, что эти письменные аргументы не повторяют аргументов, приведенных сторонами, и поднимают новые вопросы, которые могут быть полезными для Суда». Аналогичным образом авторы комментария к Принципам трансграничного гражданского процесса УНИДРУА указывают, что участие amici curiae в судебном процессе предполагает «предоставление данных, сопутствующей информации о споре, замечаний, правового анализа или иных соображений, которые могут быть полезны для честного и справедливого разрешения дела» (Комментарий Р-13D).

С другой стороны, роль «друга суда» не сводится к экспертной деятельности, которая по своему определению предполагается объективной и беспристрастной. Напротив, «друг суда» выполняет важную функцию выражения мнения той или иной части общества по тем важным, общественно значимым вопросам, которые являются предметом судебного разбирательства. В этой ролиamicus curiae приближается по своему процессуальному положению к стороне спора, однако не сливается с ней: в то время как сторона по делу отстаивает свой частный интерес, непосредственно затрагиваемый исходом дела, «друг суда» действует в публичном интересе, отстаивая ту или иную общественно-политическую точку зрения. Так, в известной публикации о роли «друзей суда» в национальном судопроизводстве канадский исследователь Ф.Л. Брайден отмечал: «Готовность судов выслушивать [«друзей суда»] есть отражение той ценности, которую судьи видят в гражданах. Наше стремление признавать право на справедливое судебное разбирательство и право на участие граждан в управлении государственными делами происходит не только из убеждения в том, что мы повышаем точность решений, когда даем людям высказаться, но также из нашей веры в то, что участие в принятии решений необходимо для сохранения человеческого достоинства и самоуважения».[2]

Таким образом, «друг суда» - это отчасти эксперт, отчасти адвокат, однако вместе с тем не тождествен ни первому, ни второму. Он – больше чем эксперт, поскольку представляет суду информацию с целью выражения своей позиции, своего обоснованного суждения по общественно-политическим вопросам; но он и больше, чем адвокат в классическом смысле этого слова, поскольку действует не в частном, а в публичном интересе (при этом критерий «публичного интереса» в современной практике участия amici curiae понимается весьма широко; по сути, деятельность государственного органа или некоммерческой организации по определению признается деятельностью в публичном интересе). В результате «друг суда» выполняет две основные функции: во-первых, исследовательскую функцию; во-вторых, функцию демократизации правосудия.

Российское регулирование правового статуса amicus curiae в конституционном судопроизводстве уместно будет охарактеризовать как состояние нормативного вакуума. Ни Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» (далее – ФКЗ), ни Регламент Суда никак не регламентируют ни возможность инициативного участия третьих лиц, включая экспертные некоммерческие организации, в рассмотрении дел Судом; ни юридический статус документов, представляемых в Суд такими лицами; ни требования, предъявляемые к форме и (или) содержанию таких документов, а также к квалификации их авторов. В то же время отсутствуют какие-либо нормативные запреты для лиц, не являющихся участниками процесса, но обладающих значимой информацией по рассматриваемым Конституционным Судом делам, представлять вниманию Суда свои заключения, результаты исследований, профессиональные мнения.

Так, статья 49 ФКЗ предусматривает, что при изучении обращения и подготовке дела к слушанию судья-докладчик в соответствии с полномочиями Конституционного Суда Российской Федерации истребует необходимые документы и иные материалы, поручает производство проверок, исследований, экспертиз, пользуется консультациями специалистов, направляет запросы. При этом согласно пункту 37 Регламента Суда до начала слушания дела либо разрешения дела без проведения слушания оригиналы обращения, всех приложенных к нему документов, отзывов на обращение, копии направленных требований и запросов Конституционного Суда, ответы на них, заключения экспертов, а также материалы, дополнительно полученные в процессе подготовки дела к рассмотрению, оформляются аппаратом судьи-докладчика в судебное дело (выделено мной. – Г.В.). Указанные нормы сформулированы достаточно широко и допускают использование и учет Судом не только материалов, полученных по запросам судьи-докладчика, но и материалов, представленных в инициативном порядке. Равным образом, допускается и приобщение подобных инициативных заключений, результатов исследований и профессиональных мнений в судебное дело.

Однако в практике Конституционного Суда подготовка дел к рассмотрению до сих пор осуществлялась на основе документов и материалов, представленных практически исключительно по запросам судьи-докладчика либо Суда. Такие запросы в подавляющем большинстве случаев направляются в государственные органы либо государственные научно-исследовательские учреждения. Многочисленные некоммерческие организации, представляющие те или иные сегменты гражданского общества и обладающие признанным экспертным (причем необязательно юридическим) опытом по вопросам, рассматриваемым Конституционным Судом, при такой модели не имеют возможности содействовать Суду в исследовании этих вопросов. То же можно сказать и о профессиональных ассоциациях, зачастую обладающих информацией о последствиях оспариваемого правового регулирования (равно как и его возможных альтернатив) для соответствующих секторов экономики. При этом самостоятельная подготовка заключений и проведение исследований упомянутыми организациями существенно затрудняется отсутствием в открытом доступе подробной информации о делах, рассматриваемых Конституционным Судом. Публикуемых на сайте Суда кратких сведений о заявителях обращений и оспариваемых нормах – без заблаговременного размещения копий соответствующих обращений и отзывов государственных органов, принявших оспариваемые нормативные акты, – зачастую явно недостаточно для того, чтобы получить правильное представление о сути дела.

Фактическое сужение круга участников конституционного судопроизводства не может не сказываться как на полноте и качестве сведений, получаемых Судом в процессе подготовки дела и необходимых для его всестороннего рассмотрения, так и на спектре мнений, фигурирующих в материалах дела в рамках дискуссии о справедливости того или иного оспариваемого перед Судом правового регулирования. Проект Института «Защита прав в конституционном судебном процессе» был изначально направлен на преодоление этого дисбаланса, на предоставление новой полезной информации и альтернативного видения вопроса.

Так, в октябре 2013 года Институт представил в Суд свое заключение amici curiae по делу о проверке конституционности пунктов 3 и 4 части четвертой статьи 392 во взаимосвязи со статьей 11 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (известному также как «дело Маркина»), в котором предметом рассмотрения был вопрос о конкуренции правовых позиций Европейского Суда по правам человека и Конституционного Суда. В своем заключении Институт представил вниманию судей результаты сравнительно-правового исследования проблемы конкуренции между правовыми позициями ЕСПЧ и правовыми позициями европейских национальных судов и обратил внимание на то, что, несмотря на декларируемую готовность «блокировать» применение правовых позиций ЕСПЧ для защиты Конституции, национальные суды регулярно пересматривают свои собственные правовые позиции под воздействием решений ЕСПЧ.[3]

Ссылки на «зарубежный опыт» стали предметом рассмотрения и в заключении amici curiae, направленном в Суд в феврале 2014 года по делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 2 и пункта 7 статьи 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях», части шестой статьи 29 Федерального закона «Об общественных объединениях» и части 1 статьи 19.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (дело об «иностранных агентах»). В своем исследовании Институт осуществил сравнительно-правовой анализ законодательства России и США в части регулирования деятельности «иностранных агентов» и обосновал, что Закон США 1938 года «О регистрации иностранных агентов», заявленный инициаторами нового российского регулирования как модель и аналог, в действительности не является аналогичным российскому закону ни по целям, ни по содержанию. Таким образом, было показано, что ссылки на американское законодательство для оправдания российского регулирования деятельности «иностранных агентов» являются необоснованными.[4]

Отдельного внимания заслуживает участие Института в качестве amici curiae в недавнем деле о конституционности законодательного регулирования оснований и порядка проведения проверок прокуратуры. Ряд некоммерческих организаций обжаловали в Конституционный Суд положения пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», оспаривая конституционность законоположений, которые определяют основания проведения органами прокуратуры проверок исполнения законов, а также полномочия прокурора при осуществлении таких проверок. По запросам судьи-докладчика Н.С. Бондаря были получены заключения ряда государственных органов, а также образовательных и научно-исследовательских учреждений, в которых содержались выводы относительно конституционности оспариваемых положений Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Однако ни в одном из полученных заключений не рассматривался вопрос о соответствии данных законоположений международно-правовым стандартам надзорной деятельности прокуратуры. Практически не фигурировал этот аспект и в жалобах заявителей. Между тем, как следует из Заключения Парламентской Ассамблеи № 193 (1996) от 25 января 1996 года, одним из условий присоединения России к Совету Европы являлось принятие новых законов о роли, деятельности и организации прокуратуры, соответствующих стандартам Совета Европы. Кроме того, данные стандарты юридически обязательны для России постольку, поскольку они отражены в решениях Европейского Суда (статья 46 Конвенции). Исходя из этого, в своем заключении amici curiae, Институт посчитал необходимым оценить оспариваемые заявителями положения Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» на предмет соответствия стандартам Совета Европы и довести результаты этой оценки до сведения Суда.

Из заключения Института следует, что данные стандарты рассматривают надзор прокуратуры за исполнением законов физическими и юридическими лицами как деятельность, которая должна осуществляться с соблюдением принципов разделения властей, правовой определенности и соразмерности. Положения пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» не соответствуют указанным принципам. В частности, оспариваемые положения не содержат следующих признанных на международном уровне минимальных гарантий защиты прав физических и юридических лиц при осуществлении прокурорского надзора:

1) Ограничение надзорных полномочий прокуратуры в отношении физических и юридических лиц ситуациями, в которых аналогичные функции не могут быть осуществлены иными органами;

2) Возможность проведения проверок лишь при доказанности наличия разумных и объективных оснований полагать, что проверяемый субъект нарушает свои правовые обязательства;

3) Обязанность прокурора мотивировать любые действия и решения в отношении проверяемого лица;

4) Наличие судебного контроля над действиями и решениями прокурора, включая судебную оценку по существу решения о начале проведения проверки и действий (решений) в ходе проведения проверки.[5]

Заключение Института было приобщено судьей-докладчиком к материалам дела. В заседании Конституционного Суда 22 января 2015 года представитель Президента Российской Федерации в Конституционном Суде заявил ходатайство об исключении заключения из материалов дела, однако Суд единогласно его отклонил. Очевидно, судьи при этом опирались на формирующуюся практику самого Суда: в заседании Суда по делу об «иностранных агентах» 6 марта 2014 года судья-докладчик С.Д. Князев уже пояснял, что вопрос о приобщении к материалам дела заключения amici curiae относится к компетенции судьи-докладчика, а возможность приобщения и использования Судом в том числе и инициативно представленных материалов не исключается пунктом 37 Регламента Суда.

Заключение Института в деле о прокурорских проверках сыграло двойную положительную роль. Во-первых, вниманию Суда и сторон была представлена правовая информация, которая не была доступна Суду из других материалов дела, но которая при этом открывала иную перспективу и позволяла Суду учесть международно-правовой подход к решению вопросов, являвшихся предметом рассмотрения. Интересно, что перечень конституционно-правовых требований, предъявляемых к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» и сформулированных в пункте 2 резолютивной части Постановления Конституционного Суда от 17 февраля 2015 года, во многом повторяет перечень тех международных критериев правомерности надзорной деятельности прокуратуры, который приведен в качестве выводов в заключении Института. Во-вторых, позиция Института по предмету рассматриваемого дела способствовала более широкой дискуссии среди участников процесса и вовлечению представителей государственных органов в диалог с заявителями. Характерно, что выступление представителя Генерального прокурора Российской Федерации в заседании Суда во многом было посвящено именно обсуждению международно-правового регулирования надзорной деятельности прокуратуры. Заключение amici curiae, таким образом, не только выполнило в деле о прокурорских проверках информационно-экспертную функцию, но и расширило спектр мнений и аргументов.

Подытоживая первый опыт использования института amicus curiae в российском конституционном судопроизводстве, можно констатировать, что Россия идет по пути стран, в которых данный институт утверждался постепенно, шаг за шагом – через практику, не основанную на какой-либо детальной нормативной регламентации. К примеру, в деятельности Палаты Лордов (ныне Верховный Суд Великобритании) рост числа дел с участием некоммерческих организаций в ролиamicus curiae (в английском судопроизводстве именуемого «intervener») с нуля в 1995 году до одной трети всех рассмотренных дел в 2009 году происходил через накопление практики, через формирование обычая, и до последнего времени не сопровождался принятием специальных норм о порядке представления заключений amici curiae.[6] В Польше участие amici curiae прямо не закреплено в нормативных актах, однако практика представления подобных заключений некоммерческими организациями была признана в решениях Конституционного Трибунала Польши, в том числе на основе систематического толкования норм закона и регламента.[7]Подобную практику постепенного вовлечения представителей гражданского общества в конституционное судопроизводство и демократизации правосудия можно только приветствовать.

Инициативные заключения amici curiae – при условии, что они качественны, подготовлены компетентными организациями и приобщаются к материалам дела по усмотрению суда – будут только на руку российскому конституционному правосудию. Во-первых, они помогут Конституционному Суду в исследовании правовых проблем, сложность которых зачастую такова, что даже богатых ресурсов Суда может быть недостаточно для их всестороннего изучения. Во-вторых, они повысят доверие к деятельности Суда, одновременно способствуя реализации конституционных положений о праве граждан участвовать в управлении делами государства и в отправлении правосудия (части 1 и 5 статьи 32 Конституции Российской Федерации).


[1] Chayes A. The Role of the Judge in Public Law Litigation // Harvard Law Review. 1976. Vol. 89. P. 1281.

[2] Bryden Ph.L. Public Interest Intervention in the Courts // The Canadian Bar Review. 1987. Vol. 66. P. 509.

[3] Полный текст заключения доступен по ссылке:http://ilpp.ru/netcat_files/userfiles/Delo_Markina_Amicus_Curiae_Brief_23-10-2013.pdf.

[4] Полный текст заключения доступен по ссылке:http://ilpp.ru/netcat_files/userfiles/NKO%20Inostr%20agenty_Amicus%20Curiae%20Brief.pdf.

[5] Полный текст заключения доступен по ссылке:http://www.ilpp.ru/netcat_files/userfiles/NKO_proverki_Amicus%20Curiae%20Brief.pdf.

[7] См., например, решение от 16 января 2006 года № SK 30/05, в котором Конституционный Трибунал Польши признал, что подача меморандума amicus curiae отвечает целям конституционного судопроизводства, в частности, поддержанию общественного диалога, и разрешил неправительственной организации представить такой меморандум.

 
Быть в курсе!

Внимание! Нажимая кнопку «Подписаться», вы соглашаетесь с условиями обработки персональных данных

Наши журналы
Конкурс по конституционному правосудию «Хрустальная Фемида»
Конкурс по конституционному правосудию «Хрустальная Фемида»
Галереи

Политика конфиденциальности